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WTO农业谈判中的非贸易关注问题
WTO农业谈判中的非贸易关注问题
                                                                                                      日期:2014-12-09 20:23

  非贸易关注问题是WTO新一轮农业谈判的重要内容。WTO《农业协定》明确提出贸易自由化改革“要考虑非贸易关注,包括粮食安全和保护环境的需要”;WTO《多哈宣言》进一步表示“已注意到成员提交的谈判提案所反映的非贸易关注问题,确认谈判将根据《农业协定》的规定考虑非贸易关注”;2004年7月WTO达成的《农业谈判框架协议》再次重申“非贸易关注问题将在谈判中得以考虑”。非贸易关注不仅关系到WTO《农业协定》允许的不同于其他货物贸易规则的农业补贴支持措施长期存在的合理性,而且在很大程度上左右着新一轮农业谈判的走向和改革力度,成为谈判各方分歧和争议最大的热点议题之一。正确把握非贸易关注问题实质,分析WTO成员不同主张的原因,明确我国立场,对于切实维护我国农民和农业利益具有十分重要的意义。

  一、非贸易关注问题的实质

  非贸易关注问题是指那些有悖于WTO自由贸易的基本原则、但却涉及到个人、国家或整个世界的多方面社会福利的现存问题。从广义上来看,非贸易关注问题包括两方面,一是指纯粹的农产品自由贸易无法体现和实现农业生产的全部价值,从而导致贸易某一方利益的损失和减少的问题;二是指开展农产品贸易可能引起和影响到的问题,如动植物产品贸易可能引致的动植物和人类卫生以及食品安全问题。第二个问题涉及的内容已在WTO《实施卫生和与植物卫生措施协议》(SPS)和《技术性贸易壁垒协议》(TBT)得到了考虑,而前者的问题对WTO现有协议和规则而言还是空白点,没有得到足够的关注和考虑,当前农业谈判中讨论的非贸易关注主要是这一内容。

  WTO农业谈判中涉及的非贸易关注本质上是农业多功能问题,即由于农业多功能性的存在,农产品自由贸易无法体现和实现农业生产的全部价值,从而导致贸易方利益损失和减少的问题。农业多功能指农业除了具有生产食物和植物纤维等农产品这一主要和传统认知的功能外,同时还具有其他经济、社会和环境方面的非商品生产功能。目前讨论较多的农业非商品产出主要包括:保护和改善环境、形成农业景观、维护生物多样性、保持农村活力和地区平衡发展、确保粮食安全、保障农村就业、替代社会福利保障、经济缓冲、消除贫困和确保农民生计、保留农村文化遗产等。

  由农业多功能性决定的农业非商品产出具有联合生产、外部性和公共产品三大特征:

  (一)农业非商品产出的联合生产特性

  农业是自然再生产和经济再生产相结合的过程,农业生产总是在特定的农业资源利用方式和特定的资源环境和生态条件下进行的。同时,由于农业的地域分布特征,农业生产与农村生活也是密不可分的,农业生产区域与农村生活区域重叠交叉,农业生产通常是农村社会生活的重要组成部分,对特定农村生活方式及文化的形成和维护、农村田园景观的形成具有十分重要的作用。这一特点决定了农业生产在完成目标农产品生产的同时,必然会对农业资源、生态和环境以及农村社会发展产生影响,具有社会、经济和环境等方面的非商品产出功能。这些非商品产出功能与商品生产结合,密不可分。

  (二)农业非商品产出的外部经济特性

  作为非商品产出,农业生产对资源、生态和环境以及农村社会经济文化发展产生的影响超出了生产者自身的范围,对整个农村社区、国家乃至世界发生作用,生产者进行决策时不可能也没有经济激励来考虑,因此,农业非商品产出具有经济外部性特征,是一种溢出效应。

  使农业外部性内部化的方法主要有以下五种:一是用补贴方式解决农业的正外部性。如对农业的支持和补贴,包括脱钩和不脱钩补贴两种;二是用收税的方式解决农业的负外部性,国际社会通行的做法是通过征收庇古税,即根据污染所造成的危害对排污者征税,用税收弥补私人成本和社会成本之间的差距来对农业多功能负外部性进行纠正。由于贫困等原因,发展中国家通过征税使农业多功能负外部性内部化的政策通常会受到多种制约,使得其难以执行或执行效果不佳;三是用数量管制的方式解决外部性。即通过数量控制使农业商品产出水平达到依据社会生产成本决策时的均衡产量;四是通过改变影响农业外部性的因素来解决农业外部性。农业外部性的实现取决于多种因素,特别是农业的环境和生态外部性取决于农业活动类型、使用的农业技术、作物品种、集约化水平、农业资源状况等多种因素。改变这些因素同样可以减少负外部性和增加正外部性;五是通过创建相应的制度使外部性得到内部化。如草场、林地承包责任制在一定程度上可以防止共享资源被过度利用。

  (三)农业非商品产出的公共产品特性

  由于农业的非商品产出不同于商品产出,因而很难对其进行产权界定和价值量化,而且其溢出效应对生产者以外的其他人产生影响或使其受益,并在其作用范围内难以排除他人的享用,具有非排他性。农业非商品产出还具有不同程度的非竞争性,如一定的粮食自给率带来的粮食安全保障和战略价值、经济缓冲作用的价值、劳动力就业保障对城乡平衡发展和社会稳定的价值、农业景观等,在一定程度上也具有非排他性。农业非商品产出不同程度的非排他性和非竞争性,使其具有公共产品和半公共产品的特性。

  农业多功能性决定了农产品贸易具有与其他一般货物贸易不同的特殊性,农产品贸易不仅要考虑对农业商品生产的影响,还要考虑对农业的非商品产出的影响,在农业谈判中考虑以农业多功能为核心的非贸易关注有其合理性和科学性。但是,农业多功能性和农业非商品产出的特性决定了农业多功能性的价值因各国的农业生产条件和社会经济文化情况不同而各有差异,难以准确量化,要选择适度、适当和合理的政策措施十分困难,存在被滥用作为贸易保护理由的可能。

  二、WTO主要成员非贸易关注立场

  国情的不同使得各国在如何理解农业多功能和非贸易关注的实质、非贸易关注目标的提出是否有其合理性、是否可以通过与贸易自由化目标并不冲突的方式而得以实现等问题上立场迥然不同,而这些立场和政策主张的不同在很大程度上不是取决于农业多功能理念和非贸易关注是否具有合理性和科学性,而是取决于各自的利益。

  (一)日本、韩国的立场

  日本是农业资源紧缺国家,农业经营规模小,集约化程度高,是世界上农业成本和补贴支持水平最高的国家之一。在农产品贸易自由化进程中日本农业也面临着进一步减少国内支持、削减关税保护水平、扩大农产品市场准入的巨大压力。如何解决农业发展后继乏力和缺乏竞争力的问题,有效保护农业和农民集团利益是日本面临的十分严峻的挑战。为此,日本提出了非贸易关注和农业多功能的理念,在把实现农业多功能作为未来农业发展目标的同时,在WTO农业谈判中,也极力推动非贸易关注问题的有效解决。

  日本认为,农业除商品生产外还具有确保粮食安全、保护生态环境和传承文化等多种功能,这些功能与农产品生产紧密联系,具有溢出效应和公共产品的特性,单靠市场机制和比较优势法则无法保证农业多功能价值的实现,农业贸易谈判必须充分考虑并有效解决因农业多功能性而产生的非贸易关注问题。要确保农业多功能价值得以实现,必须在国内支持方面允许各国根据不同的农业生产形态采取多种有效的国内支持政策措施,不仅要允许使用与生产脱钩的绿箱政策,而且要允许使用不脱钩的其他支持政策;在市场准入方面必须允许保持一定的边境保护水平。日本主张,乌拉圭回合《农业协定》确定的“黄”“绿”“蓝”三箱国内支持的基本框架必须保持,“绿箱”政策标准要进一步完善以包括支持实现农业多功能的政策措施,“黄箱”政策支持水平的削减应该温和地推进,必须现实可行;扩大市场准入机会必须考虑非贸易关注需要,关税减让应有一定的灵活性,应采用弹性较大的乌拉圭公式,对农业多功能非常重要的敏感产品关税减让应给予特殊灵活性。

  由日本农业现状和特点所决定,日本主张农业多功能的侧重点是一定的粮食自给水平对保障粮食安全和实现国家宏观战略的价值,农业特别是水稻生产对于防治洪水、净化空气水源、保护和改善环境的价值,以及农业对增强农村活力、继承传统文化、促进农村发展的价值。日本认为,对于农产品净进口国来说,保证稳定的粮食供给是国家稳定的基础。为确保“粮食安全”,必须把扩大国内农业生产视为粮食供应的基本措施,这不能完全依靠市场来调节,必须把合理的边境措施与国内支持措施结合起来。日本特别重视对稻米的保护,早在乌拉圭回合农业谈判中,就提出了“稻米文化”的理念,强调稻米生产具有重要的文化功能和价值,本轮农业谈判中日本进一步强调了稻米生产在防治洪灾、防止土壤被侵蚀、保持地形稳定、涵养水源等方面的功能和价值。与发展中成员的情况不同,日本较少强调农业的替代福利保障作用、劳动力就业保障、经济缓冲、消除贫困的作用和价值。

  韩国也积极主张农业的多功能性,强调谈判必须充分考虑和有效解决农业非贸易关注问题,其立场和主张与日本十分相近。

  (二)欧盟的立场

  欧盟人多地少,除技术先进和内部市场规模较大外,在发展农业上并无特殊优势。自上世纪60年代以来,欧盟实行共同农业政策,形成了特有的农业高度保护体系,其特征包括对农业生产的高额支持,对重要农产品的高关税保护和对出口农产品的大量补贴。这些支持远高于除日本以外的发达国家,对国际农产品市场的扭曲作用巨大,因而成为WTO谈判中其它成员攻击的主要对象。为争取主动,寻求农业发展新思路,保护农业生产者利益,维护其重要农产品在国际市场上所占有的份额,并保护国内市场免受低成本进口产品冲击,欧盟十分重视农业的多功能性,但其立场和主张与日本不完全相同。欧盟主张农业多功能的侧重点不包括粮食安全保障,主要着重于环境保护、食品安全和农村发展,目的是要维护其对农业高补贴支持政策,并以此提高农产品生产的环境和质量标准,提高农业可持续性和国际竞争力。欧盟认为,无论在发达成员还是在发展中成员,农业的多功能性都应被认可,农业作为公共物品的提供者的特殊作用应当得到承认;环境保护和食品安全是各国重要的社会目标,保持乡村地区平衡发展和可持续活力是农业多功能的重要方面,旨在保护环境、提高食品安全水平、增强乡村地区活力的措施具有最小的贸易扭曲效应,属于免于减让的“绿箱”政策;贸易自由化不应损害改进动物福利的努力,生产者因改进动物福利而增加的额外成本应该得到补偿,由此而增加的对农业的支持措施应列入“绿箱”免于承诺;关税减让也要考虑非贸易关注,要有灵活性,对敏感产品要给予特殊灵活性。在政策主张上,考虑到开拓市场和欧盟东扩以及财政制约等因素,欧盟要求采取对生产和贸易具有较小扭曲作用的国内支持政策,同意适当削减对贸易扭曲作用较大的“黄箱”国内支持,主张保持现有绿箱的基本概念和基本标准,反对严格“绿箱”纪律。与此同时,欧盟还在《2000年议程》中明确提出,要建立起能够体现农业的多功能性和农业所产生的多种利益的“欧洲农业模式”,突出强调了欧洲公众关心的环境质量、食品卫生安全和动物福利等问题。

  (三)美国的立场

  美国农业资源丰富,科技水平先进,市场体系发育健全。建立在高度资本密集的大型商品化农场生产和经营体系之上的农业在土地密集型的大宗农作物产品和技术密集型的高价值农产品及其加工品上具有很强的竞争力,这一特征使得美国既作为国际农产品市场上最大的出口国,另一方面,由于其消费水平高,消费者在食品质量、多样性和便利性方面有很高要求,也需要大量进口农产品来满足本国市场需求。目前美国农产品进出口总额均居世界首位。正是由于这一独特的优势地位,美国成为农产品自由贸易的主要鼓吹者,推动农产品贸易自由化是美国的利益所在,反对利用任何借口维持和加强对农业的保护。在非贸易关注问题上,美国承认各国有权追求粮食安全、环境保护、就业保障等农业非商品产出目标,对解决农业多功能和非贸易关注问题的合理性没有提出质疑,但强调应以不扭曲贸易的方式来解决这些问题,反对将农业多功能概念纳入到农业贸易谈判中。因在“绿箱”政策的使用上具有财力优势,因此美国在推动其他成员大幅度削减扭曲贸易的补贴支持政策、实质性扩大农产品市场准入同时,努力保持乃至扩大现有“绿箱”政策的范围和效力。在谈判中,美国认为“绿箱”政策规定的目标明确、不挂钩的直接支付可对农民或者非农民的风景保护等活动予以较好补偿,是帮助各国实现各种非贸易关注目标的有效手段,因此不需要采取扭曲生产与贸易的国内补贴支持措施,更不必采取边境保护措施。

  (四)凯恩斯集团的立场

  凯恩斯集团是由农产品出口国形成的利益集团,其农业具有较显著的比较优势,推动农产品贸易自由化符合其利益。这些成员对农业的保护和支持水平普遍较低,在取消和削减农业保护、支持和补贴,扩大农产品贸易开放方面,所提出的要求比美国更广泛,谈判立场也更为坚定。由于承认农业多功能性意味着承认农业贸易的特殊性和实行农业保护的合理性,因此,凯恩斯集团坚决反对将农业多功能性理念纳入新一轮农业谈判,针对的不仅是日韩等对本国市场的贸易保护,也极力反对美欧等对农产品出口的直接、间接支持。但凯恩斯集团也承认特定的非贸易关注的合理性,强调通过没有贸易扭曲的措施解决非贸易关注。凯恩斯集团认为,每个成员都有权利提出其非贸易目标,但重要的是要分辨出哪一项政策是实现这些目标的最佳途径;农村就业虽然意味着要在农村工作,但是不必从事农业方面的工作;采用与水稻种植无关的途径来控制洪水会比日本提出的稻田耕作方法更加有效;非贸易关注可以通过无贸易扭曲的手段来实现;把农业多功能性作为掩盖一些成员实施贸易保护主义政策的烟幕弹在做法违背了多数成员的利益。

  与美国相同,凯恩斯集团要求为实现非贸易关注目标采取的国内支持措施应是针对性强、透明度高、与生产完全不挂钩,以避免扭曲市场和贸易。但澳大利亚、加拿大等凯恩斯集团成员认为,现行“绿箱”中不挂钩直接支付具有较强的贸易扭曲作用,应对“绿箱”标准进行审议和加严。

  (五)部分发展中成员的立场

  大多数发展中成员农业人口多,生产规模小,农业总体比较优势不强,一方面,农业对确保粮食安全和农民生计、保障劳动力就业和社会经济稳定、发挥社会福利保障功能等具有特殊重要性,需要适度的保护;另一方面,开放发达成员农产品市场,扩大对发达成员的农产品出口,有利于促进其农业和农村的发展。在非贸易关注问题上,这些发展中成员不支持将农业多功能性理念纳入贸易谈判,但借用了农业多功能理念,突出强调发展中成员粮食安全、农民生计和农村发展方面的需要。如东盟认为,农业对大多数东南亚国家来说,不仅通过生产农产品给农民带来收入,还有助于适度使用自然资源,保证农村生活质量并保存农村文化,确保社会稳定。印尼提出,农业增强了当地居民的粮食安全,使农村居民维持生存的方式多元化,有助于发展当地经济、以较低的成本提高资源的再生能力、减少环境威胁,缓和因争夺稀缺资源而引起的社会冲突,提高生态系统和经济系统的稳定性,缓解贫困。在政策主张上,以印尼为首的33国协调组(G33)要求给予发展中成员特殊产品(SP)特殊保障机制(SSM)待遇,SP产品可由发展中成员根据粮食安全、农民生计和农村发展需要自主选择,免予关税削减和关税配额扩大承诺。

  三、我国非贸易关注立场建议

  加入WTO后,中国在较大幅度开放国内农产品市场的同时,面临着保护度仍然很高的国际农产品市场。在农业多功能和非贸易关注问题上的立场选择上,我们的立场是,既要防止对我优势农产品出口十分重要的国家利用这一概念强化其对国内市场的保护,又要从长远角度,利用这一概念适度保护我国农业,确保农产品市场开放过程的稳定。

  (一)在农业多功能和非贸易关注问题上应保持相对独立

  从农业多功能性的复杂多样内涵看,保持独立可防止被滥用和实施贸易保护主义的可能。

  (二)在非贸易关注问题的侧重点上,应强调我国和多数发展中成员特有的和特别重要的农业非商品产出功能

  即强调农业所具有的确保粮食安全、保障农村就业、替代社会福利保障、确保农民生计和消除贫困等方面作用,要求新一轮农业谈判给予发展中成员特殊的、切实可行的、有效的政策选择,来确保其农业多功能价值和非贸易关注目标的实现。

  (三)在政策主张上,应强调发展中成员的特殊情况以及发达成员在解决非贸易关注问题具有的优势,要求实行特殊差别政策

  由于发达成员可以以足够的财力和手段通过对生产和贸易没有扭曲的措施来保证农业多功能价值的实现,而发展中成员却因财力或政策执行成本等原因只能将关税作为其唯一有效的保护手段,因此,在主张发达成员不得采用对生产和贸易有扭曲效应政策的同时,应主张给予发展中成员特殊的切实有效灵活性,特别是特殊产品和特殊保障机制待遇,允许其采用必要的国内支持措施和边境措施来实现非贸易关注目标。(2005年)


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